Artykuł pochodzi z wydania: Wrzesień-Październik 2022
Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że informacja o wysokości wynagrodzenia, nagród i premii wypłaconych osobom pełniącym funkcje publiczne nie podlega ograniczeniom na podstawie art. 5 ust. 2 udip, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej warunkuje ograniczenie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Zwiększająca się świadomość obywateli co do zakresu informacji, jakie organy administracji publicznej zobowiązane są udostępniać, powoduje, że coraz częściej organy otrzymują wnioski w trybie art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DzU z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej: udip). Spora część wniosków dotyczy wysokości wynagrodzeń pracowników administracji, w tym nagród i premii.
Ograniczenie, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej słabnie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji (wyrok NSA z 22 września 2016 r., I OSK 358/15). Wynagrodzenie stanowi rekompensatę za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych, a wykonywanie tych obowiązków stanowi pełnienie funkcji publicznej (wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., I OSK 3087/14).
Obowiązki organu
Zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z 23 marca 2021 r. (III SAB/Gl 257/20), co do zasady, obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym.
Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych potwierdza jednak, że informacji publicznej nie stanowi informacja o wysokości wynagrodzenia każdego pracownika zatrudnionego w administracji publicznej.
Wyrokiem z 15 czerwca 2021 r. (III SAB/Gl 46/21) WSA w Gliwicach oddalił skargę na bezczynność wójta, który odmówił udzielenia informacji o wysokości nagród poszczególnych pracowników samorządowych niepełniących funkcji publicznych. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.
Skarżący wystąpił z wnioskiem o podanie imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2020 r. otrzymali nagrodę lub nagrody, ich wysokości w odniesieniu do każdego nagrodzonego pracownika, informacji, jakie osiągnięcia w pracy stanowiły podstawę przyznania nagrody lub nagród, oraz informacji o łącznej kwocie wszystkich wypłaconych nagród w 2020 r. Wójt, odpowiadając na wniosek skarżącego, udzielił mu jedynie informacji o łącznej kwocie wszystkich wypłaconych nagród w 2020 r. oraz wysokości nagród pracowników urzędu gminy pełniących funkcję publiczną, którzy są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych, na podstawie art. 24h ustawy z dni 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tj. zastępcy wójta, sekretarza gminy, skarbnika oraz kierownika referatu. Co do pozostałych pracowników urzędu gminy, wójt uznał, że kwoty przyznanych im nagród podlegają ochronie ze względu na dobro osobiste człowieka, przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny oraz przepisy rodo i nie są informacjami podlegającymi udostępnieniu w trybie udip. Jednocześnie wójt wskazał, że nagrody zostały przyznane zgodnie z zarządzeniem stanowiącym podstawę ich wypłaty.
Organ poinformował wnioskodawcę, że imienny wykaz pracowników wraz ze wskazaniem zajmowanego stanowiska służbowego znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej gminy pod stosowną zakładką.
Skarżący wezwał wójta do uzupełnienia informacji o wszystkie osoby pełniące funkcje publiczne, a nie tylko osoby, które są zobowiązane do składania oświadczeń majątkowych. Organ w odpowiedzi poinformował skarżącego, że w swoim wcześniejszym piśmie przekazał pełną listę osób pełniących funkcje publiczne.
W swej skardze skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 udip, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku, wnosząc o zobowiązanie organu do wykonania wniosku. Skarżący twierdził, że wójt w sposób nieprawidłowy zawęził definicję osoby pełniącej funkcję publiczną.
Wyroki WSA w Gliwicach
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie podzielił zarzutów skarżącego. Sąd podkreślił, że ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenia (w tym na nagrody) stanowi jawną informację publiczną, jednak wynagrodzenia poszczególnych pracowników samorządowych niepełniących funkcji publicznych nie są jawne. W ocenie sądu osobą pełniącą funkcję publiczną jest każdy:
kto wykonując zadania w podmiotach reprezentujących państwowe osoby prawne albo osobach prawnych samorządu terytorialnego oraz podmiotach reprezentujących inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo.
Dodatkowo sąd przypomniał, że nie ma znaczenia, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną (wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14). Warto w tym miejscu przywołać inne orzeczenie WSA w Gliwicach z 23 marca 2021 r. (III SAB/Gl 257/20), w którym to sąd orzekł, że informacja dotycząca wynagrodzeń w formie przyznanych nagród i premii pracowników urzędu gminy, w tym także pracowników niemających statusu funkcjonariuszy publicznych, jednak mających w zakresie czynności upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych, stanowi informację publiczną.
Osoba pełniąca funkcję publiczną
Definicja „osoby pełniącej funkcję publiczną” na gruncie udip jest szeroka i obejmuje każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 2 marca 2022 r. (II SAB/Go 7/22) tak definiuje osoby pełniące funkcje publiczne:
Za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników (również na stanowiskach urzędniczych), którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. Nie można określić ogólnego, abstrakcyjnego, a tym bardziej zamkniętego katalogu tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można wskazać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów. Osoba pełniąca funkcję publiczną lub mająca związek z pełnieniem takiej funkcji charakteryzuje się możliwością władczego oddziaływania na inne osoby lub dysponowania środkami publicznymi. Nie należą do nich, co oczywiste, pracownicy na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, nie posiadający żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujący szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości).
Tym samym organ każdorazowo, rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wynagrodzeń pracowników, musi ustalić katalog osób pełniących funkcje publiczne w podległej mu jednostce.
[…]
Michalina Staniszewska-Niestrój
radca prawny, pracownik administracji rządowej